Налоговая полиция: общая характеристика, особенности правового статуса. Налоговая полиция - это орган исполнительной власти, осуществляющий в целях обеспечения финансово-экономических интересов общества и государства полицейскую деятельность и применяющий для этого практически значительную часть методов полицейской деятельности: административный надзор, административное принуждение, сбор полицейской информации и т.д. Российский законодатель резонно и вполне точно в начале 90-х годов XX в., отбросив идеологические костыли, назвал орган своим настоящим именем: «налоговая полиция». Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» данная структура была преобразована в Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации (ФСЭНП МВД России) с теми же функциями, какими располагала Федеральная служба налоговой полиции. В Указе предписывается: «Передать Министерству внутренних дел Российской Федерации функции упраздняемой Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений»1.
В Положении о ФСЭНП МВД России, принятом в Приложении к приказу МВД России от 5 июня 2003 г., данная служба
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 12. Ст. 1099.
>>> 440 >>>
определяется как самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата МВД России, которое в пределах своей компетенции реализует задачи и функции, возложенные на криминальную милицию1. Из существа приведенных положений Указа Президента от 11 марта 2003 г. и Положения о ФСЭНП можно сделать два вывода: 1) что образованная в 90-х годах прошлого века структура была не столько упразднена, сколько преобразована и в новом виде включена в состав МВД России1 2) что по содержанию деятельности Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям МВД России в основном продолжает работу Федеральной службы налоговой полиции. Поэтому в научном плане не будет ошибкой называть эту структуру по-прежнему налоговой полицией или, как ее предлагает называть проф.И.И.Кучеров, «налоговой полицией (милицией)»2.
Объектом охраны Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России является экономическая безопасность государства, а, говоря несколько проще и уже - охрана бюджетных «сундуков», недопущение того, чтобы кто-либо из налогоплательщиков незаконно (преступно) уклонился от их наполнения денежными средствами.
Переход к рыночной экономике обусловил необходимость соответствующего контроля в области налогообложения предприятий всех форм собственности, граждан и, в первую очередь, граждан, занятых предпринимательской деятельностью.
В СССР вся экономика была государственной, и вследствие этого правильность исчисления налогов с предприятий, колхозов, совхозов и граждан, своевременность их внесения в соответствующие бюджеты не составляла для государства каких-либо трудностей, т.к. государство, осуществляя финансовый контроль над прибылью собственных организаций и зарплатой служащих и рабочих, могло сравнительно просто взимать налоги и платежи. Формирование рыночных отношений, предполагающих функционирование государственных, муниципальных, частных, акционерных предприятий и организаций, привело к тому, что укрывательство от налогов приобрело массовый характер.
1 См.: Положение о Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации. Приложение № 1 к приказу МВД России от 5 июня 2003 г. № 385.
2 Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран: Курс лекций. М., 2003-С.270.
>>> 441 >>>
В целом исторически уклонение от налогов или, что то же самое, сопротивление налогоплательщика государству - обычное явление. Видный французский цивилист М.Годме писал: «Уклонение от налогов развивалось вместе с налогообложением в такой мере, что некоторые финансисты могли сформулировать закон роста сопротивлению налога в качестве коррелятива к закону Вагнера о постоянном росте государственных расходов»". В России сложилась особенно драматическая обстановка относительно уплаты налогов государству, ибо само государство с октября 1917 г. выступало в роли обманщика народа, то обещая в каждой пятилетке построить коммунизм, то не возвращая деньги по облигациям, как это случилось при Н.С.Хрущеве, то лишая население страны его сбережений, как это произошло в бытность премьер-министром Е.Гайдара. Такое отношение государства к народу обусловливает соответствующее отношение народа к государству при уплате налогов согласно тому, что говорит один персонаж в известной басне Эзопа: «Обманщика вдвойне приятно обмануть».
Уклонение от налогов нарушает социальную справедливость: 1) уменьшает налоговые поступления в казну; 2) из двух конкурирующих фирм в лучшем положении оказывается та, которая сумеет избежать уплаты от налогов; 3) налоговый обман одних влечет за собой повышение налогообложения честных налогоплательщиков. В силу названных причин 21 марта 1991 г. был издан Закон РСФСР «О государственной налоговой службе»2. Согласно этому закону Государственная налоговая служба была призвана осуществлять контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления налогов, их своевременного внесения в соответствующие бюджеты. Закон также определил правовые основы организации и деятельности налоговых инспекций, их структуру и полномочия.
Однако жизнь показала, что первые шаги налоговых инспекций продемонстрировали абсолютную незащищенность их сотрудников от действий криминальных организаций и явную неприспособленность к работе в криминальной обстановке, характерной для России начала 90-х годов3. Кроме того, появилась
1 Годме М. Финансовое право. М., 1978. С.397.
2 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РсФСР. 1991. № 15. Ст.492.
3 См.: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебное посохе/Под ред.Ю.Ф.Кваши. Т.1. С.439.
>>> 442 >>>
Часть III. Субъекты полицейской деятельности
тенденция к коррумпированию самих налоговых органов. И еще-некоторые из частных фирм уходили от налогообложения, мастерски скрывая производственные мощности и прибегая к фц_ нансовым фальсификациям в области бухгалтерского учета.
Поэтому Указом Президента РФ от 18 марта 1992 г. было создано при Государственной налоговой службе Главное управление налоговых расследований, на которое была возложена функция проведения финансовых расследований путем осуществления оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных мероприятий. Возникла налоговая полицейская структура, которая формировалась за счет привлечения на службу квалифицированных работников органов внутренних дел и госбезопасности. При этом использовался опыт зарубежных, главным образом, западноевропейских стран и США, которые имели вышколенные полицейские структуры в области налогового розыска: финансовую гвардию Италии, федеральную налоговую администрацию Швейцарии, Службу внутренних доходов США.
Однако Главное управление налоговых расследований по причине служебной зависимости от Государственной налоговой службы не могло быть объективным в борьбе с коррупцией, находясь внутри налоговых органов. 24 июня 1993 г. Президентом РФ был принят Закон РФ «О Федеральных органах налоговой полиции»1, на основе которого была образована самостоятельная государственная структура на правах федерального ведомства, призванная осуществлять полицейский надзор в области налогообложения. Закон определил данное ведомство как оперативно-розыскное и предоставил ему право осуществлять как дознание, так и предварительное следствие. Правовое положение органов налоговой полиции определялось также Положением о Федеральной службе налоговой полиции РФ. утвержденном Указом Президента РФ от 25 сентября 1999 г.2, и ч.1 Налогового кодекса3.
Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. и другие изданные в дополнение к нему нормативно-правовые акты, с одной стороны, сузили круг полномочий налоговой полиции, а с другой -"
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР-1993. №29. Ст.1114.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 39. Ст.4590. 3Тамже. 1998. №31.Ст.3824.
>>> 443 >>>
Глава 2. Специализированные полицейские структуры
распространили некоторые из существенных полномочий на соТрудников милиции, поставив систему органов ФСЭНП МВД России на широкое основание. В соответствии с Федеральным законом от 30 июня 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации..» милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются следующие дополнительные права (новые п 33-35 ст. 11 Закона о милиции): участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов; в соответствии с законодательством получать сведения, составляющие налоговую тайну; при наличии достаточных данных, указывающих на признаки налогового преступления, проводить проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством".
Можно назвать ряд нормативно-правовых актов, образующих правовую основу деятельности Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России. Это - Конституция РФ, Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции»2, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»3, Уголовно-процессуальный кодекс, принятый Государственной Думой 22 ноября 2001 г.4, Федеральный закон от 30 июня 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации...»5, Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»6, Постановление Правительства РФ от 24 июня 2003 г. «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. «О подразделениях криминальной милиции»7 и другие акты, в том числе ведомственные, из которых важное значение имеет Положение о Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД России, принятое в Приложении к приказу МВД России от 5 июня 2003 г. Анализ правовых норм, содержащихся в названных нормативно-правовых, а также ведомственных актах, и определяю-
2 См.. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета рСФСР. 1991. №16. Ст.503.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст.3349.
4 Там же. 2001. №52. Ст.4921.
6 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 12. Ст.1099.
7 Там же. №26. Ст.2659.
>>> 444 >>>
Часть III. Субъекты полицейской деятельности
щих правовой статус Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России и ее структур в регионах, указывает на особенности этого статуса.
Прежде всего следует указать на то, что компетенция органов ФСЭНП имеет относительно узкую, специализированную направленность1. С одной стороны, место рассматриваемой структуры в системе других полицейских (правоохранительных) органов определяется сходством ее задач, функций и полномочий с задачами, функциями и полномочиями данных полицейских органов, в частности отдельных служб государственной охраны, таможенного контроля, Федеральной службы безопасности. Можно также говорить о тождественности методов и приемов, применяемых органами ФСЭНП МВД России и другими полицейскими структурами. Достаточно сказать, что ФСЭНП МВД России вправе производить оперативно-розыскные мероприятия, производить дознание, возбуждать уголовные дела, относящиеся к их подследственности. Однако, если оперативные аппараты уголовного розыска криминальной милиции органов внутренних дел вправе осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по широкому кругу уголовных дел (убийство, изнасилование, организация преступного сообщества и т.д.), то подразделения Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России и сотрудники милиции по запросу налоговых органов полномочны вести оперативно-розыскную работу с целью выявления только экономических и налоговых преступлений и тех преступных деяний (незаконное предпринимательство, незаконное получение кредита, коммерческий подкуп), которые часто идут в связке с ними. Обнаружение при этом других преступлений влечет за собой передачу соответствующей информации в те полицейские структуры, под компетенцию которых они подпадают.
Особенностью органов налоговой полиции (милиции) является также то, что они выполняют несвойственные полицейским (правоохранительным) органам функции контроля. Так, сотрудник милиции в соответствии с п.33 ст. 11 Закона о милиции и ст. 36 Налогового кодекса РФ вправе самостоятельно про" вести проверку (ревизию) и на основе им же сформулированных выводов, возбудив уголовное дело, провести дознание й
1 См.: Налоговая полиция: Учебно-практическое пособие / Под ред.В.К.бэ баева. М., 1999. С.9-10.
>>> 445 >>>
Глава 2. Специализированные полицейские структуры
предварительное следствие. Таким образом, по отношению к органам внутренних дел и их должностным лицам в действующем законодательстве закреплен совершенно иной подход, согласно которому сотрудник органов внутренних дел выступает и как налоговый инспектор, т.е. специалист по проведению документальных ревизий и иного рода проверочных мероприятий, и как лиио, производящее дознание и предварительное следствие1.
Другая особенность правового статуса органов ФСЭНП МВД России заключается в жестко централизованном характере их построения. Будучи в составе криминальной милиции, они действуют самостоятельно и независимо от других органов власти, региональных и местных. Так, в субъектах Российской Федерации действуют управления по налоговым преступлениям Главного управления внутренних дел (ГУВД), а в его составе - межрайонные отделы по налоговым преступлениям, осуществляющие свою деятельность на местах и подчиняющиеся, таким образом, области или краю. Иначе говоря, существует вертикальная подчиненность структур Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России вышестоящим органам. Вместе с тем не следует исключать различных форм налаживания взаимодействия органов ФСЭНП МВД России с соответствующими органами субъектов Федерации и самоуправления, лишь бы они не противоречили принципам независимости и единоначалия при расследовании налоговых преступлений и правонарушений.
Понятия «налоги», «налогообложение», «уклонение от налогов» имеют внешне мирный, цивильный характер и совсем не ассоциируются с такими выражениями, как: «массовые беспорядки», «вооруженный мятеж», «посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа». Тем не менее, еще одной особенностью органов Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России является их военизированный характер. Дело в том, что деятельность налоговых инспекторов, и тем более сотрудников налоговой полиции, не всегда встречает поддержку среди налогоплательщиков, особенно тех, которые занимаются бизнесом. Очень часто названные сотрудники работают не только в условиях активно-
" См.: Вечерний Д.А. Административно-правовой статус федеральных органе налоговой полиции: Автореф. дис. на соискание уч. ст. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 12.
>>> 446 >>>
Часть III. Субъекты полицейской деятельности
го противодействия, но и психического давления и угроз физической расправы. Поэтому имеет место особый порядок прохождения службы в органах налоговой полиции (милиции), ношение формы, чинопочитание. Военизированный характер органов Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России выражается также в том, что она вооружена и имеет право в предусмотренных законом случаях применять оружие и специальные средства.
Отмеченные особенности показывают ФСЭНП МВД России как своеобразное полицейское ведомство, нацеленное на борьбу с экономическими и налоговыми преступлениями в Российской Федерации.
Задачи, функции и полномочия органов Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России. В соответствии с российским законодательством рассматриваемые органы решают следующие основные задачи: а) обеспечение экономической и финансовой безопасности Российской Федерации; б) организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений в сфере экономики, по которым производство предварительного следствия обязательно, налоговых преступлений, а также преступлений против интересов государственной власти, совершаемых в федеральных органах государственной власти; в) организация и проведение профилактических и оперативно-розыскных мероприятий по защите всех форм собственности от преступных посягательств в целях обеспечения благоприятных условий для развития предпринимательства и инвестиционной деятельности. Законодательство возлагает на органы ФСЭНП МВД России в соответствии с поставленными задачами выполнение определенных функций в трех основных направлениях деятельности: собственно полицейской (административной), оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной.
Собственно полицейская деятельность осуществляется главным образом оперативными сотрудниками аппаратов отделов и управлений Службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России, сотрудниками милиции. В процессе ее осуществления сотрудники налоговой полиции выполняют как основные, так и обеспечивающие (вспомогательные) функций-Назовем наиболее важные функции, выполняя которые, сотрудники Службы: организуют и непосредственно проводят работу по выявлению хозяйствующих субъектов, подконтрольных
>>> 447 >>>
Глава 2. Специализированные полицейские структуры
организованным группам и преступным сообществам (преступным организациям); принимают, регистрируют заявления, со-обшения и иную информацию о налоговых преступлениях и правонарушениях, а также о противоправных деяниях, близких к налоговым преступлениям (незаконная банковская деятельность, лжепредпринимательство), осуществляют в установленном законом порядке их проверку; осуществляют меры по обеспечению защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц; осуществляют сбор и анализ информации об исполнении налогового законодательства, информируют высшие органы государственной власти и управления о характерных процессах в обществе, связанных с сокрытием доходов от налогообложения; осуществляют в пределах своей компетенции производство по делам о налоговых преступлениях и правонарушениях.
Органы Службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России при выполнении своих функций взаимодействуют с различными органами государственной власти Российской Федерации, в первую очередь с органами налоговой инспекции, таможенными органами, а по вопросам предварительного следствия - со следственными и оперативными подразделениями ФСБ и Генеральной прокуратуры РФ. Обязанностью (функцией) сотрудников Службы и сотрудников милиции, участвующих в налоговых проверках по запросу налоговых органов, является сохранение государственной, служебной, коммерческой тайны, тайны сведений о вкладах физических лиц и другой информации, полученной при исполнении служебных обязанностей.
В сфере оперативно-розыскной деятельности функции со-трудников Службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России определяются Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» и Положением о Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД России. Служба проводит оперативно-розыскную деятельность для выявления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от Уплаты налогов; осуществляет оперативно-розыскные мероприятия по пресечению преступной деятельности хозяйствующих сУбъектов, деятельности хозяйствующих субъектов, подконтрольных организованным группам и преступным сообществам в° взаимодействии с подразделениями по борьбе с организо-
>>> 448 >>>
Часть III. Субъекты полицейской деятельности
ванной преступностью; проводит оперативно-розыскные мероприятия по выявлению и перекрытию каналов финансирования и поступления материально-технической помощи незаконным вооруженным формированиям, организациям и лицам, занимающихся террористической деятельностью1.
Сотрудникам ФСЭНП МВД России для выполнения возложенных на них задач и функций предоставляются точно указанные в Законе полномочия. Отметим некоторые наиболее существенные из них. Сотрудники вправе: подобно налоговым инспекторам, производить на предприятиях и в организациях независимо от форм собственности документальные проверки финансово-экономической деятельности; беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения, используемые налогоплательщиками для извлечения дохода, обследовать их; проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения, причем проверяются документы граждан и должностных лиц в тех случаях, когда они подозреваются в совершении налоговых и близких к ним по природе преступлений и правонарушений; осуществлять административное задержание, выражающееся в кратковременном (до 3-х часов) ограничении свободы с доставлением в официальные помещения органов внутренних дел; составлять протоколы об административных и налоговых правонарушениях и применять соответствующие санкции.
В связи с тем, что налоговая преступность умело законспирирована и может находиться в глубоком подполье, законодательство разрешает органам ФСЭНП МВД России внедрение оперативных сотрудников в структуры предприятий и организаций независимо от форм собственности для получения информации о формах и методах укрытия доходов от налогообложения, если иным путем эти сведения получить невозможно. Органы ФСЭНП МВД России могут привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству для выявления фактов, форм и методов совершения преступлений и нарушений в области налогового законодательства.
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст.3349; Положение о Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД Р°с сии. Приложение № 1 к приказу МВД России от 5 июня 2003 г.
>>> 449 >>>
Глава 2. Специализированные полицейские структуры
Компетенция органов Федерадьной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД России в сфере уголовно-процессуальной деятельности определяется действующим уголовно-процессуальным законодательством, предоставляющим данным органам право осуществлять дознание и предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных к ведению органов ФСЭНП МВД России, проводить судебно-эко-номические и связанные с исследованием документов криминалистические экспертизы, проводить государственную дактилоскопическую регистрацию, а также получить и использовать дактилоскопическую информацию1.
Система и структура ФСЭНП МВД России. ФСЭНП МВД России обеспечивает полномочия Министерства по борьбе с преступлениями в сфере экономики и налоговыми преступлениями непосредственно, а также через главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов Российской Федерации, на местах - через районные и городские органы внутренних дел. Панорамный взгляд на данную структуру показывает, что система ее органов и подразделений по вертикали в известной степени соответствует системе территориального деления Российской Федерации и имеет в целом три уровня: верхний, представленный центральным аппаратом Службы; региональный, представленный Управлением по налоговым преступлениям и его межрайонным отделом в составе ГУВД области или края; местный, представленный районными и городскими отделами внутренних дел.
Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям подчинена непосредственно Министерству внутренних дел. Координацию деятельности ФСЭНП МВД России осуществляет первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации - начальник службы криминальной милиции. Службу возглавляет начальник, являющийся по должности заместителем министра, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.
Служба организует и контролирует деятельность подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям; обобщает и анализирует практику применения подразделениями по борьбе с экономическими и налого-
1 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 52(1). Ст.4921.
>>> 450 >>>
Часть III. Субъекты полицейской деятельности
выми преступлениями российского законодательства; разрабатывает и вносит руководству МВД России предложения по основным направлениям деятельности органов внутренних дел по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений в сфере экономики и налоговых преступлений и правонарушений; разрабатывает по направлениям деятельности ФСЭНП МВД России проекты законодательных и иных нормативных правовых актов; взаимодействует в установленном порядке со средствами массовой информации при освещении проблем борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями; рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, публикации в средствах массовой информации по вопросам, отнесенным к компетенции Службы, принимает по ним необходимые меры в сроки, установленные законодательством.
Начальник Службы организует взаимодействие подразделений ФСЭНП МВД России с подразделениями милиции общественной безопасности, криминальной милиции, другими субъектами оперативно-розыскной деятельности, службами, органами и учреждениями системы МВД России, а также с другими правоохранительными органами по предупреждению, выявлению и пресечению экономических и налоговых преступлений; издает приказы и распоряжения в пределах компетенции; отвечает за состояние и результативность деятельности ФСЭНП МВД России по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями.
При начальнике Службы образуются: постоянно действующее оперативное совещание, общественный совет, председателем которого является начальник Службы.
Деятельность сотрудников ФСЭНП МВД России строится в соответствии с принципами законности, уважения прав и свобод личности, конспирации, сочетания гласных и негласных методов и приемов оперативно-розыскной деятельности, сочетания единоначалия при принятии решений по вопросам оперативно-служебной деятельности, персональной ответственности каждого сотрудника за выполнение своих обязанностей".
В заключение, оценивая Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г., можно сказать следующее. Функционирование налоговой полиции (милиции) в составе МВД России несомненно
>>> 451 >>>
Глава 2. Специализированные полицейские структуры
усиливает количественно позиции этой структуры в борьбе с налоговыми преступлениями. Систему полицейских подразделений, осуществляющих предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений в налоговой области, позволительно сравнить с пирамидой, имеющей мощное «милицейское» основание. Однако представляется, что качественно фСЭНП по сравнению с ФСНП проигрывает. Федеральная служба налоговой полиции имела четкую конфигурацию и название, позволявшие ей обладать лицом с грозным взглядом, направленным в точно определенную законом сторону. Про это ведомство можно было бы сказать, перефразируя одно из изречений Наполеона: «Это - пистолет, направленный в сторону недобросовестного налогоплательщика». В новом виде налоговая полиция «растворяется» в системе органов внутренних дел (общей полиции), утрачивая в известной степени специализированный характер, а вместе с ним, быть может, и свою эффективность.
Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 306
"Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации"
С изменениями и дополнениями от:
В целях совершенствования государственного управления и реализации государственной политики в области контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также выявления, предупреждения и пресечения налоговых преступлений и правонарушений, в соответствии со и Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" постановляю:
а) упразднить Федеральную службу налоговой полиции Российской Федерации;
в) передать Министерству внутренних дел Российской Федерации функции упраздняемой Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений;
г) установить, что до завершения всех мероприятий по упразднению федеральных органов налоговой полиции и передачи их функций органам внутренних дел Российской Федерации руководители и должностные лица упраздняемых Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и территориальных органов налоговой полиции продолжают осуществлять возложенные на них функции.
4. Правительству Российской Федерации:
а) до 1 июня 2003 г. представить проект положения о Государственном комитете Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также предложения о его структуре;
б) определить источники финансирования расходов на содержание Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и его территориальных органов, а также Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до вступления в силу федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год", предусматривающего финансирование указанных Государственного комитета, его территориальных органов и Федеральной службы;
в) осуществить меры по переводу в установленном порядке в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ сотрудников упраздняемых подразделений органов внутренних дел, в функции которых до завершения реорганизационных мероприятий входит противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;
г) решить вопрос о преобразовании в установленном порядке Академии налоговой полиции Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации в образовательное учреждение Министерства внутренних дел Российской Федерации;
д) до 1 мая 2003 г. внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации:
проект федерального закона о внесении в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год" изменений и дополнений, связанных с обеспечением финансирования Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, его территориальных органов, Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также с упразднением федеральных органов налоговой полиции;
проекты федеральных законов, связанных с созданием органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также с упразднением федеральных органов налоговой полиции;
проект федерального закона о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
предложения по приведению нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствие с настоящим Указом;
ж) привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Указом;
з) решить в установленном порядке финансовые, материально-технические и иные вопросы, связанные с реализацией настоящего Указа.
5. Руководителям соответствующих федеральных органов исполнительной власти обеспечить переход согласно законодательству Российской Федерации:
лиц, уволенных со службы в федеральных органах налоговой полиции, - на службу в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и в органы внутренних дел Российской Федерации;
лиц, уволенных со службы в органах внутренних дел Российской Федерации и с иных видов государственной службы, - в органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
6. Правительству Российской Федерации и руководителям соответствующих федеральных органов исполнительной власти обеспечить согласно законодательству Российской Федерации выплату гражданам, уволенным со службы в федеральных органах налоговой полиции, пособий, а также предоставление им и членам их семей установленных льгот и компенсаций.
7. Министру внутренних дел Российской Федерации внести в установленном порядке предложения о численности Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации.
9. Признать утратившими силу пункты 1 , 3-6 Указа Президента Российской Федерации от 24 сентября 2002 г. N 1068 "О совершенствовании государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 39, ст. 3709).
|
Президент Российской Федерации |
Москва, Кремль
Введение
Взимание налогов – это древнейшая функция и одно из основных условий существования государства и развития общества. На пути к рыночной экономике в России налоги становятся наиболее действенным инструментом регулирования новых экономических отношений.
Исторически реформирование экономики в нашей стране сложилось так, что налоги и налоговая система не могут эффективно функционировать без государственного регулирования и соответствующего правового обеспечения. Однако отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность нормативных документов и частное несоответствие законов и подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения, приводят к тому, что многие налогоплательщики находят пути уклонения от уплаты налогов путем непредставления бухгалтерской, налоговой отчетности в Государственную налоговую инспекцию или путем использования фальшивых реквизитов и печатей и другими способами. А умышленные действия, наносящие крупный ущерб экономическим интересам государства являются уголовно наказуемыми. Выявлением и раскрытием экономических преступлений в сфере налоговых отношений занималась до июля 2003 года Федеральная служба налоговой полиции России.
В настоящей работе, проанализирован указ президента В.В. Путина №306 от 11 марта 2003 "Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации", которым была ликвидирована ФСНП России, а её функции переданы в МВД. Поэтому представляется интересным более подробно остановиться на исследовании данной темы. Рассмотрены и изучены причины данного решения, его возможные последствия, плюсы и минусы.
Актуальностью этой темы в настоящее время является целесообразность и оправданность упразднения налоговой полиции как самостоятельного правоохранительного органа. Ведь в других странах не было такой практики, чтобы ведомство по пресечению налоговых преступлений было передано в Министерство внутренних дел. В США, Германии, Италии, Японии есть аналоги нашей налоговой полиции, которые работают даже более жёстко, чем российская служба.
История создания налоговой полиции
Переход к рыночной экономике, реформирование политической структуры власти повлекли за собой глубокие перемены во всех сферах жизни российского общества.
Изменение экономического курса страны от государственной планово хозяйственной экономики, к свободной экономической деятельности и разгосударствлению хозяйствующих субъектов породило новые экономические отношения, новые формы собственности новые права и обязанности юридических и физических лиц. Появление последних неизбежно влечет за собой появление новых видов общественно - опасных деяний в сфере экономики. Закономерно в этой связи и изменение налоговой политики государства. Законом от 21 марта 1991г - была создана Государственная налоговая служба1 как единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в федеральный и местный бюджеты налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством России и входящих в нее субъектов федерации.
Уже на начальном этане ее деятельности остро встал вопрос о массовом уклонении налогоплательщиков от налогообложения. Значительная часть сокрытых доходов стала оседать в криминальном секторе экономики, способствуя росту преступности. Для борьбы с противоправными, в том числе преступными, посягательствами на налоговую систему России с 1992 г. стали создаваться специализированные правоохранительные органы. Указом Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 262 при Государственной налоговой службе РФ было учреждено Главное управление налоговых расследований. Главное управление налоговых расследований и подразделения налоговых расследований на местах дублировали гражданско-правовые функции налоговой службы, в состав которой они входили. Реализация налоговой системы столкнулась с мощным скрытым и открытым, в том числе преступным, противодействием корыстно заинтересованных лиц. Правонарушения и преступления к сфере налогового законодательства приобрели в России изощрённый и массовый характер, в результате чего в бюджет ежегодно не поступали миллиарды укрытой от налогов рублей.
Практика показала, что нахождение Главного управления налоговых расследований и подразделений налоговых расследований в системе Государственной налоговой службы РФ и налоговых инспекций не обеспечивало эффективности процессов выявления, раскрытия, расследования и предупреждения налоговых преступлений.
Малоэффективная деятельность Главного управления налоговых расследований и подразделений налоговых расследований поставила на повестку дня вопрос о создании
Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991 №15 ст. 4
самостоятельных структур, специализирующихся на выполнении гражданско-правовых,
административно-правовых, оперативно-розыскных, процессуальных и профилактических функций по борьбе с противоправными (в том числе преступными) нарушениями налогового законодательства.
24 июня 1993 г. был принят Закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции"" реорганизовавший органы налоговых расследований в федеральные органы налоговой полиции, которые стали правопреемниками Главного управления налоговых расследований. В соответствии с этим Законом федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации (в приложении на схеме №1 схематично показана структура ФСНП).
Вступивший в силу 27 декабря 1995 г Закон РФ "О внесении изменений и дополнений Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР", Закон РФ "О федеральных органах налоговой полиции" закрепил за органами налоговой полиции полномочия проведения предварительного следствия, что придало им более стройную систему, расширив как их права, так и обязанности, и был направлен на кардинальное изменение ситуации по борьбе с налоговой преступностью.
Причины упразднения налоговой полиции
11 марта 2003 года президент России Владимир Путин реформировал правительственные структуры силового блока. Так, он упразднил Федеральную службу налоговой полиции (ФСНП). "Материально-техническая база и штатная численность" ФСНП, согласно указу президента, передается в Госкомитет по борьбе с наркотиками и психотропными веществами. Функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений передаются в МВД России. Руководители упраздненных ведомств, в свою очередь, получили новые назначения. На схеме №2 показана нынешняя расстановка силовых структур. Наиболее вероятной причиной упразднения ФСНП стала потребность государства в объединении правоохранительных органов в сфере выявления экономических преступлений в одно ведомство, а также с целью предотвращения дублирования функций с Министерством по налогам и сборам (МНС) и МВД. Ведь в ФСНП присутствовал фактически двойной статус. Дело в том, что ФСНП наряду с выявлением и расследованием налоговых преступлений, выполняла в определённой степени функции налоговых инспекций по контролю за сбором налогов в бюджет. Кроме того, согласно закону, имела право расследовать экономические преступления по 26 статьям Уголовного кодекса РФ, которые, прежде всего, относились к компетенции МВД.
1. Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации (далее именуется - Федеральная служба налоговой полиции) является федеральным органом исполнительной власти на правах государственного комитета Российской Федерации, осуществляющим руководство системой федеральных органов налоговой полиции в целях обеспечения выполнения возложенных на них задач.
В систему федеральных органов налоговой полиции входят:
Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации;
органы Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (управления, отделы) - территориальные органы налоговой полиции;
органы налоговой полиции районов в городах Москве и Санкт - Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, отделов Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации - местные органы налоговой полиции.
В федеральных органах налоговой полиции в установленном законодательством Российской Федерации порядке могут создаваться организации, необходимые для обеспечения их деятельности.
(п. 1 в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
2. Федеральная служба налоговой полиции руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" и иными законодательными актами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.
(см. текст в предыдущей редакции)
3. Основными задачами Федеральной службы налоговой полиции являются:
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;
обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;
предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
4. Федеральная служба налоговой полиции в соответствии с возложенными на него задачами:
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
Изменения, внесенные Постановлением Правительства РФ от 09.12.1998 N 1467, вступают в силу с 1 января 1999 года.
организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, проводит в установленном порядке судебно - экономические и криминалистические экспертизы, получает и использует дактилоскопическую информацию;
(в ред. Постановлений Правительства РФ от 12.07.96 N 791, от 09.12.98 N 1467)
(см. текст в предыдущей редакции)
определяет приоритетные направления работы федеральных органов налоговой полиции, разрабатывает и реализует комплексные программы совершенствования их деятельности;
осуществляет работу по защите находящихся при исполнении служебных обязанностей сотрудников государственных налоговых инспекций и личного состава федеральных органов налоговой полиции от противоправных посягательств;
обобщает практику применения законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов налоговой полиции, разрабатывает и вносит в установленном порядке проекты законодательных и иных нормативных актов, регламентирующих деятельность федеральных органов налоговой полиции, информирует высшие органы государственной власти и управления Российской Федерации о характерных процессах в обществе, связанных с выявлением, предупреждением и пресечением налоговых преступлений и нарушений;
проводит работу по предупреждению, выявлению и пресечению фактов коррупции в налоговых органах и федеральных органах налоговой полиции;
принимает, регистрирует заявления, сообщения и иную информацию о налоговых преступлениях и нарушениях, осуществляет в установленном законом порядке их проверку;
создает общереспубликанские справочно - информационные фонды, необходимые для деятельности федеральных органов налоговой полиции;
разрабатывает и реализует программы кадрового обеспечения федеральных органов налоговой полиции, организует подготовку, переподготовку, повышение квалификации кадров, осуществляет защиту прав, законных интересов, чести и достоинства сотрудников федеральных органов налоговой полиции;
осуществляет централизованное обеспечение федеральных органов налоговой полиции специальной техникой, вооружением и другими материально - техническими и финансовыми ресурсами за счет республиканского бюджета Российской Федерации, контролирует их использование;
разрабатывает планы капитального строительства в системе федеральных органов налоговой полиции и принимает меры по их реализации;
осуществляет взаимодействие с налоговыми, правоохранительными и иными государственными органами Российской Федерации и зарубежных стран, участвует по поручению Правительства Российской Федерации в подготовке проектов международных договоров и соглашений по вопросам, относящимся к ведению федеральных органов налоговой полиции, и организует их выполнение;
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
принимает меры по улучшению жилищных условий сотрудников, а также работников федеральных органов налоговой полиции, не имеющих специальных званий, их медицинского, санаторно - курортного и иного социально - бытового обеспечения;
планирует и осуществляет мобилизационную подготовку в федеральных органах налоговой полиции;
(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 18.12.95 N 1243)
организует и осуществляет шифровальные работы в федеральных органах налоговой полиции и обеспечивает защиту информации в системах и средствах информатизации и связи.
(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
5. Федеральная служба налоговой полиции возглавляет директор (в ранге председателя государственного комитета Российской Федерации), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
6. Директор Федеральной службы налоговой полиции:
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
несет персональную ответственность за выполнение возложенных на федеральные органы налоговой полиции задач и обязанностей;
организует работу Федеральной службы, его коллегии и осуществляет общее руководство деятельностью федеральных органов налоговой полиции;
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
утверждает положения о самостоятельных структурных подразделениях Федеральной службы налоговой полиции и определяет функциональные обязанности их руководителей;
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
разрабатывает и вносит на рассмотрение Правительства Российской Федерации предложения по штатной численности, финансированию и материально - техническому обеспечению федеральных органов налоговой полиции;
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
назначает на должность и освобождает от должности руководителей, сотрудников и работников, не имеющих специальных званий, центрального аппарата Федеральной службы налоговой полиции и его структурных подразделений, за исключением лиц, иной порядок назначения на должность и освобождения от должности которых установлен Законом Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции";
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
утверждает в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда перечень должностей, штатное расписание центрального аппарата Федеральной службы налоговой полиции, его структурных подразделений, а также примерную структуру и штатную численность нижестоящих органов налоговой полиции;
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
вносит в Правительство Российской Федерации предложения о назначении заместителей директора Федеральной службы налоговой полиции;
(в ред. Постановления Правительства РФ от 12.07.96 N 791)
(см. текст в предыдущей редакции)
представляет Президенту Российской Федерации ходатайства о присвоении специальных званий высшего начальствующего состава;
принимает в необходимых случаях в соответствии с Законом Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции" и Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации решения о зачете выслуги лет по прежнему месту службы военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, а также работников правоохранительных органов и государственных налоговых инспекций, имеющих классные чины, в выслугу лет в федеральных органах налоговой полиции;
присваивает первое специальное звание среднего и старшего начальствующего состава налоговой полиции, а также специальные звания до полковника налоговой полиции включительно;
устанавливает в пределах ассигнований, предусмотренных республиканским бюджетом Российской Федерации, размер средств на содержание территориальных и местных органов налоговой полиции, фонд оплаты труда и количество служебных легковых автомобилей;
